Con una población de casi 30 millones de personas, el océano alberga una comunidad de un tamaño cercano al de Texas, quienes están fuera de la vista y la mente del resto de nosotros. La dificultad de un gobierno efectivo del océano presenta un serio desafío para los derechos humanos, así como para otras áreas de la política marítima.
LA LEY
En la actualidad, no hay un instrumento legal hecho a la medida que codifique y proteja los derechos humanos en el contexto marítimo. Lo que sí existe es una matriz fragmentada de convenciones marítimas que abordan algunos derechos humanos en específico, como el Convenio sobre el Trabajo Marítimo (MLC por sus siglas en inglés), para ciertos derechos laborales básicos, y el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida en el Mar (SOLAS por sus siglas en inglés).
Las obligaciones de rescatar personas en peligro en el mar también están incluidas en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS por sus siglas en inglés), un tratado de 1982 que establece la estructura del derecho público internacional del mar y que funciona como una Constitución de los océanos. Sin embargo, los derechos humanos fueron en gran medida una idea tardía en la redacción de esta convención, que “tiene más que decir sobre la protección de los peces que de la gente”, y es muy poco probable que haya una renegociación completa de UNCLOS para corregir esta situación.
Además de estos convenios marítimos, la legislación nacional e internacional sobre derechos humanos aplica donde sea que un Estado tenga jurisdicción, ya sea en el mar o en tierra. Hay tres formas en que los Estados ejercen jurisdicción en el mar: la jurisdicción del Estado costero, la jurisdicción del Estado bandera y el control del Estado del puerto. El alcance de la jurisdicción del Estado costero sobre los buques de navegación marítima está codificado por UNCLOS. En breve, entre más lejos se navegue de un Estado costero, menores derechos tendrá este de ejercer su jurisdicción.
Las áreas marítimas definidas por UNCLOS van desde las aguas internas del Estado costero, en las que la soberanía es irrestricta, hasta altamar (es decir, aguas internacionales), donde el Estado no tiene jurisdicción en lo absoluto, excepto en relación con crímenes de jurisdicción universal, como la piratería. Entre estos dos extremos, los Estados pueden reclamar otras zonas, incluyendo un mar territorial de 12 millas náuticas y una zona económica exclusiva (EEZ por sus siglas en inglés) de 200 millas náuticas. En el mar territorial, el Estado costero debe permitir el paso inocente de buques extranjeros, pero puede hacer cumplir ciertos aspectos de su legislación doméstica. En la EEZ, el Estado costero puede solamente regular la exploración y el uso de sus recursos económicos marinos.
Los derechos humanos no están expresamente designados como una categoría de derecho exigible en ninguna zona marítima, por lo que los Estados costeros pueden únicamente hacer cumplir la ley de derechos humanos cuando esta ha sido exitosamente incorporada en una de estas categorías. La Declaración de Ginebra sobre Derechos Humanos en el Mar (Declaración de Ginebra) una reciente publicación de organizaciones no gubernamentales y potencial nuevo instrumento de soft law, recomienda que los Estados costeros invoquen su derecho a suspender el paso inocente de un buque que amenace el “buen orden” cuando se cometan violaciones a derechos humanos en el mar territorial, y que usen su jurisdicción en la EEZ para exigir a los buques que usan o exploran sus recursos marinos que cumplan con las legislación sobre derechos humanos.
La jurisdicción del Estado bandera se basa en el requisito de que todos los buques deben ser registrados en un Estado y cumplir con todas las leyes y regulaciones de dicho Estado por donde navegue. UNCLOS menciona de forma casi imperceptible que debería haber una “relación genuina” entre el buque y su Estado bandera, pero este criterio inútilmente vago y las consecuencias de no cumplirlo no están definidas. En la práctica, esto impide prevenir que los propietarios de los buques elijan “banderas de conveniencia” – es decir, Estados bandera con registro abiertos a embarcaciones de propiedad extranjera, que típicamente tienen una actitud de laissez-faire respecto de la creación de regulaciones y su cumplimiento.
El control del Estado del puerto es un régimen de inspección de buques por parte de autoridades portuarias, diseñado como correctivo a las fallas de muchos Estados bandera en el cumplimiento de regulaciones navieras internacionales. Ya que los puertos se ubican dentro de las aguas internas del Estado, este tiene completa autoridad para hacer cumplir dichas regulaciones. Sin embargo, el control del Estado del puerto es en su mayoría un producto de memorandos de entendimiento regionales, más que de UNCLOS, y un número sustancial de estados marítimos no participa en estos acuerdos. El potencial del control del Estado del puerto como vehículo de cumplimiento de las leyes sobre derechos humanos en su máxima expresión, en lugar de simplemente aquellas disposiciones enmarcadas como regulaciones para la industria marítima, permanece devastadoramente desaprovechado.
LA REALIDAD
Estos mecanismos claramente se quedan cortos con respecto a lo que se necesita – se reportan violaciones a los derechos humanos en el mar diariamente. Es posible que sean sustancialmente más frecuentes de lo que sabemos, pues son difíciles de observar y generalmente no son reportadas. El monitoreo de estas violaciones se ve obstaculizado por la lejanía de los buques en el mar y su control se ve obstaculizado por las limitaciones de la jurisdicción estatal en el mar. A la fecha, la comunidad internacional ha fallado en reunir la voluntad para atacar el problema.
La Declaración de Ginebra evalúa condenatoriamente el resultado acumulativo de estos factores como “un ambiente marítimo en el que personas vulnerables pueden ser abusadas por otras, con los perpetradores actuando frecuentemente con impunidad y con poco o ningún riesgo de cesura o sanción”. Más adelante, la Declaración da un repaso de algunos de los tipos más comunes de violaciones de derechos humanos en el mar.
El sometimiento de los pescadores y otros marineros a varias formas y grados de abuso es un tema recurrente; quizás esto no es sorprendente, pues constituyen la vasta mayoría de la población marítima. El sector ilegal, no reportado o no regulado (IUU por sus siglas en inglés) de la industria de pesca global es particularmente propenso a maltratar a trabajadores, o depender frecuentemente de mano de obra mal pagada, o incluso de trabajo infantil o de esclavos. Los trabajadores son usualmente reclutados en este sector bajo falsos pretextos y muchos de ellos “desaparecen en el mar”, sospechosamente después de enfermarse o sufrir heridas.
Las disposiciones básicas para el bienestar físico y mental de los marineros son frecuentemente inadecuadas a lo largo y ancho de la industria naviera. Durante los encierros por COVID-19, los marineros han sido a menudo impedidos de desembarcar de los buques más allá del fin de sus contratos, y generalmente han estado sin acceso a suministros médicos, vacunas o equipos de protección personal, aislados de sus amigos y familias. La práctica de simplemente abandonar la tripulación después de la bancarrota de una compañía o durante el arresto de un buque es común y resulta en enormes dificultades para los navegantes que quedan varados a bordo de una embarcación, potencialmente a una gran distancia de sus hogares.
Más allá de estos abusos de los derechos laborales, el mundo marítimo está dominado por varias formas de violencia. La piratería está reconocida como un crimen de jurisdicción universal, lo que permite a los Estados combatirla en altamar, pero UNCLOS la define de forma muy estrecha, enfocándose en los actos que son cometidos “para fines privados”. La extraña fijación en los motivos del perpetrador en esta definición hace muy difícil abordar la violencia motivada políticamente y el terrorismo, incluso aunque el daño resultante de ellos no es menos severo. De forma creciente se utiliza el apoyo de personal privado de seguridad armada (PCASP por sus siglas en inglés) para disuadir los ataques piratas, pero estos actores están poco regulados y algunas veces son ellos mismos los perpetradores de violencia en el mar.
La violencia sexual es común en el mar, especialmente en el contexto del tráfico de personas, pero también en cruceros comerciales, donde estos crímenes ocurren con un gran número de sospechosos, sin un efectivo control por parte de los Estados bandera y con propietarios de los buques que tienen un incentivo de evitar que una investigación se haga pública. Riesgos adicionales de daño directo e indirecto emanan de las actividades del Estado, tales como apuntar ilegalmente a embarcaciones no combatientes durante un conflicto o leyes locales diseñadas para criminalizar a aquellos que ayudan a reclamantes de asilo, lo que potencialmente socava las obligaciones de los navegantes de rescatar personas en peligro o en una situación de emergencia en el mar.
EL FUTURO
Afortunadamente, la conciencia de los abusos que se cometen en el mar puede estar lentamente llegando a los políticos y al público en general. En Reino Unido, el Comité de relaciones internacionales y defensa de la Casa de los Lores ha publicado un reporte sobre la efectividad de UNCLOS respecto de los retos actuales de gobernanza de los océanos, dedicando 12 de sus 98 páginas a la situación de los derechos humanos en el mar, basándose en parte en la evidencia de los autores de la Declaración de Ginebra.
La Declaración recomienda que todos los Estados deberían promulgar la legislación respectiva para implementar sus obligaciones bajo el derecho internacional de los derechos humanos y asegurarse que las cortes locales tengan la competencia para reconocer, abordar y penalizar las violaciones a los derechos humanos bajo su jurisdicción marítima. El monitoreo y aplicación administrativa de dicha legislación debería también ser consistente.
Los Estados bandera deberían cooperar con el monitoreo de derechos humanos por parte de los Estados portuarios y costeros en todas las zonas marítimas, y deberían solicitarles la detención de buques por incumplimiento de las leyes respectivas del Estado bandera. También deberían asegurar que los capitanes cooperen con el monitoreo de los Estados portuarios y costeros, y que reporten cualquier incumplimiento de los derechos humanos a bordo de sus embarcaciones, para que estos hechos puedan ser procesados por los Estados bandera. Estos Estados deberían monitorear y aplicar sus propias leyes de derechos humanos lo mejor que puedan, especialmente en altamar, donde son típicamente los únicos que tienen jurisdicción. También deberían evitar “des-registrar” embarcaciones en altamar en cualquier momento (incluso cuando tienen razones legítimas para hacerlo), a fin de evitar que un buque quede sin Estado y sin responsabilidad.
El reporte de la Casa de los Lores señala que las complejidades jurisdiccionales del derecho marítimo pueden llevar a casos en los que las cortes de los Estados respectivos se nieguen a aceptar jurisdicción sobre casos de derechos humanos contra un actor no estatal, dejando a la víctima sin el acceso a una compensación, y sugiere que el Gobierno investigue la posibilidad de un mecanismo de arbitraje diseñado para llenar esas brechas en el acceso a la justicia. Tal mecanismo podría también ayudar a proveer un foro de resolución de disputas especializado que, de forma distinta a la mayoría de las organizaciones internacionales de derechos humanos, no requiera que el reclamante haya agotado todas las opciones legales locales, lo que para muchos reclamantes es muy costoso y consume mucho tiempo.
El reporte concluye que el statu quo fragmentario de los derechos humanos marítimos es inadecuado e invita a los gobiernos a trabajar con “socios de ideas afines” para desarrollar una aproximación unificada que ayude a crear nuevos mecanismos, en adición al uso completo de la gama de herramientas existente. Sin embargo, no es claro si esta invitación será atendida por el actual gobierno conservador de Reino Unido, que ya ha demostrado su indiferencia por salvar vidas en el mar en el National and Borders Bill. Con suerte, otros poderes marítimos estarán más inclinados a tomar el liderazgo.
Joe Hodson is the paralegal at Sach Solicitors, a London shipping law firm. He holds a master's degree in international maritime law from Swansea University.